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牧民的制度创新:整合草场资源的不同途径

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后草场承包时代,草场流转依靠市场手段整合牧户个体的草场资源,促进畜牧业的规模化生产。然而,一个青海牧村趟出了新路:市场机制嵌套于习俗制度中,两者建立互补关系,能更好地应对和适应多变的气候环境和市场条件。了解和认可牧民的制度创新和本土知识也许能为草场管理提供新的思路。

两个牧村的不同路径

2011年,我们来到青海省贵南县,对两个牧区村庄开展了连续4年的跟踪调查。这两个村自然环境和社会经济特征相似,但自1999年后在草场管理制度方面走上了完全不同的路径。

上世纪90年代末,青藏高原牧区开始实施草场承包到户的政策。1999 年,A村成为草场承包政策执行示范村:四季草场整合分成两季草场,冬季草场承包到户,而夏季草场根据牧民自愿原则,组织联户经营。与A村不同,B村在实际的草场管理中,只有冬春季草场承包到户,而夏季和秋季草场依然保持全村共用,社区依旧在草场资源使用方面发挥重要作用。

自2008年,国家开始规范和大力推广草场流转,草场的市场价值迅速增加。A村进一步将夏季草场也划分到牧户,牧户草场之间建立围栏,明晰边界。而B村牧民开始提出将没有承包到户的共用草场的相关权属明晰到户,但同时又不想失去社区共用草场下的牲畜移动和放牧方式。于是,从2009年开始,B村执行了基于社区的放牧配额管理。

什么叫做“基于社区的放牧配额管理”呢?

在保持社区共用草场的同时,夏季草场和秋季草场在社区的组织下,根据每年的草场生长情况,确定全村草场能养多少牲畜;然后根据各户草场承包证书上的使用面积,分配各牧户的放牧配额;超载的牧户,要按社区统一规定的价格对未超载或者无畜户进行补偿。

具体怎么操作呢?

村委会和有经验的牧民在全村的监督下,核算每户应该养多少牲畜、实际有多少牲畜,确定每户是否超额。超额了就要交纳补偿金,费用标准由全村每户出一个人开会决定。补偿金先交到村里,年末召开全村大会,依据相应的标准对未超载的牧户和无畜户提供补偿资金。违规者会被罚款,还会受到社会文化的惩罚,比如逐出村内社会文化圈、不允许参加集体佛教活动、需要劳动力的畜牧业生产(比如剪羊毛等)不会得到村里人的帮助等。

虽然这两个村庄采取的管理制度不一样,但是管理目标却是相似的:通过可持续利用草场资源提高畜牧业生产,改善牧民生计,减少贫富差距。

那么,哪种管理制度更有效呢?

我们先来看畜牧业生产。研究期间,A村挤奶量和牲畜膘情明显下降;而B村的挤奶量和牲畜膘情都稍有提高的趋势。在牲畜死亡率方面,A村执行草场流转后,牛羊死亡率呈稍有增加的趋势;而B村的牛羊死亡率没有明显变化。进一步分析两个村的畜牧业收益率,B村明显高于A村,而且A村的畜牧业收益率逐步减少,B村没有明显变化。这跟A村的畜牧业生产成本远高于B村有关。

牧民生计方面呢?牧民的资产包括畜牧业现金收入、年末存栏牲畜和自消费牲畜产品三类。从2012到2014年,A村的现金收入和年末存栏数持续下降,而B村持续上升,并在2014年超过A村。这期间,A村的贫富差距略有增加,而B村的贫富差距在减少,并且不是以总体资产的减少为代价的。

比较这两个村庄的遭遇,我们认为,在高寒牧区,放牧配额管理在改善牧民生计、提高畜牧业生产、减少贫富差距方面比草场流转更有效。

这是为什么呢?

从草场承包到草场流转

 

中国草原面积近四百万平方公里,约占国土面积的41.7%,其中分布于我国北部和西部的干旱半干旱及高寒草原构成我国主要的牧区。青藏高原有几千年的放牧历史。历史上,牧民以部落的形式,在草原上追随自然资源的时空变化,以放牧畜牧业的方式利用草场资源、躲避自然灾害,并在这一过程中积累了丰富的本土知识,形成了基于互惠关系的管理草场的习俗制度。基于社区组织,牧民通过集体利用草场的方式进行四季游牧的畜牧业生产。

从1990年代初开始,我国牧区全面实施草场承包到户制度。执行草场承包政策20多年后,越来越多的研究发现,草场承包虽然保障了牧户个体的使用权,但对草场生态、畜牧业生产以及牧民生计带来不同程度的负面影响。草场承包到户政策弱化了牧民适应干旱高寒气候特征导致的资源时空分布高度异质性的能力,从而产生许多负面影响。

面对草场承包到户政策的不利影响,很多牧区开始采取自发性的应对措施。牧区出现小规模、非正式的草场流转,包括私下互借草场、牲畜代养、口头协议草场租赁等,尤其像内蒙古等落实草场承包较早、执行范围较广的牧区,类似的草场流转现象更加频繁。

2008年,党的十七届三中全会提出“完善农业土地流转的相关法律法规和政策”、“建立健全土地承包经营权流转市场”。草场流转受到地方政府的认可和重视,逐渐出台相关规定、条例甚至法律(比如,《青海省草场使用权流转办法》),对草场流转进行规范。草场流转开始步入规范化、制度化、市场化有序流转的轨道。

草场承包经营权的流转简称草场流转,是指在草场承包期内,牧户可以把草场使用权通过租赁、转让和转包的方式流转给第三方从事畜牧业经营。草场流转背后的理论思路是,把草场承包给牧户以明晰使用权,能够有效解决草场资源的“公地悲剧”;而基于使用权明晰的草场流转,能够使草场资源进入市场,通过市场机制来促进牧户个体之间的草场使用权交易,从而实现草场资源配置的帕累托最优。

现实中,通过草场流转期望能够解决以下两个问题:1)通过成本效益的激励机制来内化过牧导致草场退化的问题,促进草畜平衡从而达到保护草场生态的目的;2)通过市场机制重新配置和整合牧户个体的草场资源,解决“有草无畜和有畜无草”的矛盾,使畜牧业生产达到规模化的发展,提高牧户生计。

国内有不少学者研究草场流转带来的影响。一些研究指出,草场流转是草场承包后,基于私有产权的市场自发调节的结果。草场流转能够合理利用和整合草场资源,促进劳动力转移和畜牧业转变,有效配置资源,是保障牧户个体收益最大化、同时保护草场生态的有效手段。因此,这些学者建议进一步加强和完善草场承包到户,以便利用草场流转机制配置草场资源。

但是,也有学者指出,草场流转会造成诸多问题,如草场内部放牧压力转移、被流转草场过度利用,贫困户因无法转产而无法根本改善生计,以及贫富分化加剧等。此外,草场流转后,租用草场的牧户虽然可以增加牲畜移动距离,但是空间仍相对固定,牧户关系更加独立,难以灵活应对自然灾害带来的风险。因此,草场流转不能完全取代传统的基于互惠合作的草场利用和管理模式。因此,这些研究建议推广牧民合作社,在合作社内部通过草场流转整合草场资源,逐步修复牧民的合作和互惠关系以及社区组织的作用。

这两种观点针锋相对。原因在于,多数研究仅关注单一的市场机制或者是习俗制度在草场管理中的作用。而当草场流转推进到牧区,市场机制与当地社会生态系统和社区习俗制度发生关系,从而产生不一样的草场管理模式。贵南县两个牧村的差异,正好给我们以启示。

最佳的产权模式?

在高寒地区,草场资源在时间和空间上分布不均匀。要维持畜牧业生产,牲畜需要在不同的时空尺度上来获取草场资源。草场管理制度通过影响能否低成本、公平地获取更大时空范围的草场资源,对畜牧生产和牧民生计产生根本性的影响。

传统上,社区内部通过互惠关系,低成本地获取更大空间的草场资源,以追随资源分布的时空异质性。而草场流转主要是通过牧户间的产权交易获取草场资源。租入草场的费用增加了畜牧业生产成本,这是A村畜牧业生产成本呈持续增加的主要原因。随着草场流转过程中租草场的费用越来越高,除了少数富裕牧户,A村大多数牧户并没有足够的资金租赁草场资源。于是, A村畜牧业生产量下降,牲畜死亡率增加,畜牧业资产也呈持续下降。也就是说,A村的遭遇说明,草场流转并没有解决高寒牧区畜牧业生产的实际需求。

与此相比,执行放牧配额管理的B村,既保持了社区习俗制度来协调草场与牲畜之间的动态关系,也充分利用市场机制来进行放牧配额的交易,促进牧户间草场资源的有效配置。草场利用依然保持四季移动的放牧方式,牧民能够获取不同时空尺度上的草场资源,并有效应对干旱等自然灾害的影响。同时,明晰放牧配额,实际上也控制了全村的牲畜总量,保证饲草资源的充足供给。于是,该村的牲畜死亡率下降,畜牧业生产量增加。

此外,在B村,牧户不会因为没钱就无法获取更大空间范围的草场资源。B村保持公共利用草场资源,全村牧户都能公平地获取不同时空尺度的草场资源。同时,放牧配额管理满足了少畜户和无畜户对于草场产权明晰、资源利用公平性的需求,获得了超载牧户提供的补偿。这也是B村牧户资产增加、贫富差距减少的原因。

总而言之,A村的遭遇表明,单纯依靠市场机制取代社区传统制度,虽然可以通过市场交易的方式获得更大空间范围的草场资源,但是无法从根本上改善牧民生计以及畜牧业生产。而B村的案例表明,市场机制嵌套于社区习俗制度中,两者间建立互补的关系,能够更好地应对和适应多变的气候环境和市场条件。

青藏高原的畜牧业与草场生态经过数千年相互作用形成了独特的动态关系,而社区习俗制度也是基于这样的社会生态系统的特征而产生的。另一方面,市场化是社会经济发展必然途径,任何一个社会都无法抗拒。市场机制和习俗制度并不必然对立,市场化不能简单取代习俗制度。在市场化的背景下,放牧配额的管理方式,即市场机制嵌套在社区习俗制度的安排,在草场管理中比草场流转的方式更有效,更符合青藏高原牧区所特有的气候环境所导致的复杂多变的生态环境特征。

在青藏高原以及内蒙古等高寒及干旱草原,由于特殊的气候特点所导致的资源分布的高度时空异质性,决定了将草场划分到户进行单纯依靠市场机制来管理和利用草原的局限性。这也是为什么政府推行草场分户使用20多年来,依然有很多牧区的草场维持社区共用。实际中,没有最佳的产权配置,只有最适合当地生态环境条件的产权模式。针对草原地区所特有的生态社会系统特征,草场政策应该鼓励多元化的、弹性的产权制度,强调和提倡市场机制与习俗制度相互嵌入的创新的草场管理模式。

撰稿:

贡布泽仁,西南财经大学讲师,从事草场生态保护与管理研究;

李文军,北京大学教授,主要从事自然资源管理与政策研究。

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